导读：2015年是中国能源产业发展史极其不平凡的一年。一是世界经济低迷和中国经济发展中的深层次矛盾凸显，国际能源市场格局发生剧烈震动，总体价格持续走低，给中国的能源产业带来了巨大冲击，能源企业的运行普遍陷入困难境地;二是中国能源产业面对的国内外环境都发生了趋势性的深刻变化，供给侧由过去的保障供给数量转向提升质量，能源结构升级加快，但油气对外依赖度仍在继续提高;三是中国能源领域的改革迈出了新步伐，从原来的局部改革转向整体推进，改革的市场化主线日益清晰，政府与市场的作用边界重新界定，不同层次的框架政策不断推出。
2016年，在消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和国际合作的“四个革命、一个合作”战略思想的指导下，中国能源政策调整的重点将是沿着市场化的主线，进一步推动不同层次的顶层设计，推进价格改革、市场竞争性改革、淘汰过剩产能等，以促进中国建设绿色低碳、安全高效的现代能源体系总体目标的进一步实现。
1 按照能源发展新常态要求，编制“十三五”能源规划
过去几年，中国能源政策在强化顶层设计上特点日益突出。目前，中国能源发展战略和目标都已经确定，能源“十三五”规划将是接下来具体落实这些战略和目标的又一个具有顶层设计性质的纲领性文件。顺应中国经济发展进入新常态、经济结构调整优化和国内外能源供需形势的变化，中国能源行业的发展路径将从原来的保供给转向控制消费总量和优化质量，这将是中国能源产业史上的一次重大转变。调控手段将从行政强制转向通过提高能源价格、减少补贴、征收环境税等来实现，更具市场性和法制性。
需求侧方面，关注重点主要是控制能源消费总量，尤其是煤炭消费量。在供给侧，政策内容将主要集中于优化能源结构，提升能源质量，重视煤炭的清洁利用以及发展水电、核电、风电、太阳能等可再生能源和新型能源。大力发展新兴能源、可再生能源，提高这些能源在中国总体能源中的供给比重，提高对传统能源的替代能力，是中国能源发展的一项基本战略，也是治理污染的关键长效措施，有利于中国能源结构的优化升级，也有利于提升国民经济的总体竞争力。但是中国风能、太阳能等可再生能源还处在产业发展的起步阶段，前期投资非常大，成本非常高，需要通过持续的技术进步和规模扩张来降低成本。如果完全靠市场自发调节，这些能源在经济性上与传统化石能源相比没有竞争力，需要在政策扶持下才能越过这个进入门槛。
当前，中国政府对新能源的支持力度在不断增加，在前期政策支持的基础上，《关于提高可再生能源发展基金征收标准等有关问题的通知》规定，自2016年1月1日起，将大部分省市的居民生活和农业生产以外全部销售电量的基金征收标准由每千瓦时1.5分提高到每千瓦时1.9分。据估算，2014年底，中国可再生能源补贴资金的缺口约有140亿元，这项政策实施后，约可以多征收190亿元的补贴资金，将对可再生能源的发展起到更好的支持作用。但补贴不是目的，最终目的是要实现新能源行业的健康发展，总体目标是2020年可再生能源发电走向市场化运作，国家在用户侧不再给予其补贴，实现平价上网。对新能源汽车的补贴，2017-2018年将在2016年补贴标准的基础上下调20%，2019-2020年下降40%，2020年以后补贴政策也将退出。以上对新能源领域政策的动态调整将会配合能源行业的“十三五规划”进行，给予企业更加明确的预期，让企业把精力更多地投入技术创新、提高质量和降低成本的竞争。
能源体制改革方面，重点继续集中在还原能源商品属性，构建油气和电力领域有效竞争的市场体系。在建立健全能源法治体系的基础上，政府对能源的监管将改变以往的审批方式，公开审批流程，变事前审批为事后监管和服务等。在上游，油气矿业权准入、民资进入油气领域等将是改革重点;在中游，电网、油气管网建设运营机制改革是重点;在价格机制方面，成品油价格市场化已经渐行渐近，天然气和电价市场化改革将继续推进，煤电联动机制将会进一步得到完善，市场调节将发挥更大的作用。
2 打破行业垄断，推进市场机制建设
能源领域改革是中国本轮改革的重点，其中油气改革又为社会各界所广为关注。2015年，国家发展改革委和国家能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经多次征求意见，预计将在2016年正式推出，这将是中国油气领域改革的顶层设计方案，是中国油气领域体制改革的总体纲要。此项改革是围绕油气行业全产业链进行的立体改革，主要包括油气价格形成机制、矿权、管网、原油进出口权和使用权、政府职能以及国有企业改革推进等。
价格形成机制方面，中国成品油定价机制已经接近全面市场化，天然气定价机制的改革将是关注重点。一方面是天然气由政府定价转向市场定价，实现这一目标的重要举措是国家发展改革委2015年7月推动建设的上海石油天然气交易中心，而且明确要求非居民用气加快进入交易中心，由供需双方在政策允许范围内公开交易形成价格。另一方面是逐步理顺天然气价格中的交叉补贴问题。与世界范围内居民用气价格高于工商业用气价格的普遍规律相反，中国对居民用气反向提供了过多的交叉补贴，同时国产井口气价严重低于进口气价。这些交叉补贴严重扭曲了天然气价格形成机制，不利于资源的有效配置。今后的政策取向应该是在建立对生活困难居民和公益性事业定向补贴和救助机制的基础上，纠正各种交叉补贴，理顺天然气价格形成机制。
上游矿权方面，随着改革试点的推进，今后准入政策将会逐步出台，上游勘探开发监管模式将从目前以国有企业内部监管为主转向以政府职能部门为主的外部监管，市场主体也将从国有企业为主转向多种所有制并存。
管网方面，网运分开的方向已经明确，在改革重点上，“新36条”已经部分解决了管道建设的公平参与问题，但管道第三方公平准入和运营的政府监管模式亟需破题。中国国有石油企业原来上下游高度一体化、完全主导油气田—管网—终端用户一对一的模式将会发生根本性的变化，油气市场结构将会走向竞争。
原油使用权方面，随着地方炼油企业打通进口和加工进口原油通道，原油非国营贸易进口量是最后的限制。随着市场的进一步放开，贸易配额预计会被逐步取消，国产油和进口油之间会产生竞争，国有企业、非国有企业和进口原油贸易商之间的市场行为将会增加，资源配置更加市场化。政府管理将集中在进口的合规性和市场秩序上。
国有企业改革方面，按照《国有企业功能界定分类的指导意见》，三大石油公司应该被界定为商业类，主要功能是提高竞争力，提升中国油气行业的国际竞争力。
政府职能方面，在油气改革加快推进的过程中会面临较多难题，例如新的市场秩序的建立、人员的调整和安置、政策的稳定性等，这些都要求政府的监管必须跟进，而且要更加有效，这是一项新的课题。
3 适应经济新常态，进一步理顺价格形成机制
经济发展的新常态不仅要求改革要有顶层设计，更要求这些设计能够陆续落地，发挥实效。因此，2016年应该是在坚持“市场决定”和“稳慎推进”的原则下落实《关于推进价格机制改革的若干建议》。《关于完善煤电价格联动机制有关事项的通知》明确了煤电价格联动机制依据的电煤价格按照中国电煤价格指数确定，在进行煤电价格区间联动调整时，电煤价格和上网电价分别与基准煤价、基准电价相比较计算，后两个价格可根据实际情况进行调整，在销售电价上，工商业用电价格相应进行调整，居民生活、农业生产用电价格保持相对稳定。这一新的煤电联动定价机制更具透明度和可操作性，为进一步推进放开竞争性环节电力价格创造了条件，有利于将发电成本向上下游传导，避免煤企或电企一方独大，社会用电户也将受益，更重要的是市场供需弹性会得到提高，应变能力增强。根据《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，陆上风电、光伏发电上网标杆电价实行随发展规模逐步降低的价格政策。同时政策更加注重引导作用，制定提前量，陆上风电一并确定2016年和2018年的标杆电价;光伏发电先确定2016年的标杆电价，2017年以后的价格另行制定。与此同时，鼓励各地通过招标等市场竞争方式确定陆上风电、光伏发电等新能源项目业主和上网电价。
考虑到国际油价持续走低，《关于进一步完善成品油价格形成机制有关问题的通知》设定了国际原油价格低于40美元/桶时的成品油价格调控下限，这在一定程度上有助于维护当前的市场形势，但此举引发到底是为了维护石油市场稳定还是为了维护石油企业利益的争议。为弥补不足，该政策提出建立当国际原油价格低于调控下限时的调控风险准备金，成品油价格未调金额全部纳入风险准备金，主要用于节能减排、提升油品质量及保障石油供应安全等。放开液化石油气出厂价格，由供需双方协商确定价格，简化成品油调价的操作方式，调价信息由文件改为以信息稿的形式发布。与此同时，修订了《石油价格管理办法》，按照国际市场原油价格低于40美元/桶(含)、40～80美元/桶(含)、80～130美元/桶和130美元/桶(含)以上四个区间，加工利润率呈“S”曲线形式的计算方法。这些新政策总结了过去十年中国油价调控的经验和教训，兼顾了生产者和消费者的利益，以保持国民经济的平稳运行。但这种区间划分，尤其是调控下限是否合理，还需要经受国内外市场的检验。4以价格手段淘汰落后产能，鼓励清洁生产供给侧结构性改革的一项重要任务是减少不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准以及长期亏损的产能过剩行业的企业，目标是到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。在政府发挥“有形之手”调整的同时，“无形之手”将会越来越受到重视。
《关于水泥企业用电实行阶梯电价政策有关问题的通知》决定对水泥生产企业生产用电实行基于可比熟料(水泥)综合电耗水平标准的阶梯电价政策。国家将根据情况适时调整水泥企业用电实行阶梯电价政策的电耗分档和加价标准。因实施阶梯电价政策而增加的加价电费，10%留给电网企业用于弥补执行阶梯电价增加的成本，90%留给地方政府用于奖励水泥行业先进企业、支持企业节能技术改造。为鼓励燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本符合燃气机组排放限值要求，《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》对2016年1月1日以前已经并网运行的现役机组的统购上网电量每千瓦时加价1分钱(含税);对2016年1月1日之后并网运行的新建机组统购上网电量每千瓦时加价0.5分钱(含税)，电价加价标准暂定执行到2017年底，2018年以后逐步统一和降低标准。税收手段也将用于鼓励清洁生产，限制污染排放。《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》规定，对于应税大气污染物、水污染物、固体废物等征收环境保护税，环境保护税按照重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人进行分类管理，能源、钢铁等重化工业和污染排放较多的轻工业企业都是重点监控对象。如果企业排污大幅度低于国家标准的50%，可以减半征收环境保护税，以鼓励企业降低排放。
2016年将是落实中国新的能源战略思想和推动关键领域顶层设计落实的关键一年。除了上述政策外，预计还会有更多的相关配套财税政策、科技政策等给予支持，以更好地促进中国能源产业的转型升级。